NEM O PRESIDENTE ESTÁ ACIMA DA LEI

 

 Quando o poder se vê diante do espelho

Há momentos em que a História coloca os homens diante de uma pergunta cuja resposta, embora pareça evidente, exige coragem para ser pronunciada: quem fiscaliza aqueles que detêm o poder?

A pergunta acompanha a humanidade desde os primeiros governantes, atravessa os impérios, sobrevive às monarquias absolutistas e chega às democracias contemporâneas. Muda a linguagem, mudam as instituições, mudam os figurinos do poder. Mas a tentação permanece: acreditar que a autoridade concedida pelo Estado confere ao seu titular uma espécie de imunidade moral, política ou jurídica.

É justamente nesse território que encontramos um dos julgamentos mais emblemáticos da história constitucional norte-americana: United States v. Nixon, decidido pela Suprema Corte dos Estados Unidos em 24 de julho de 1974.

O caso não foi apenas uma disputa sobre gravações realizadas na Casa Branca. Foi um confronto entre a autoridade presidencial e a necessidade de preservar a integridade da Justiça. 

De um lado, o presidente Richard Nixon invocava o privilégio executivo e a confidencialidade das comunicações presidenciais. Do outro, uma investigação criminal reclamava acesso a provas consideradas relevantes para o esclarecimento de fatos relacionados ao escândalo de Watergate.

No centro da controvérsia estava uma questão fundamental: poderia o presidente da República recusar-se a cumprir uma ordem judicial com o argumento de que suas conversas deveriam permanecer protegidas pelo sigilo do cargo?

A resposta da Suprema Corte ajudaria a definir os limites constitucionais da Presidência dos Estados Unidos.

E, mais do que isso, reafirmaria um princípio sem o qual nenhuma democracia pode reivindicar a condição de Estado de Direito: a autoridade pública não é proprietária da lei. É por ela limitada.

 Watergate: a porta que abriu uma crise constitucional

Na madrugada de 17 de junho de 1972, cinco homens foram presos após invadirem a sede do Comitê Nacional do Partido Democrata, localizada no complexo Watergate, em Washington.

À primeira vista, o episódio poderia parecer apenas mais um caso de invasão e espionagem política. A investigação, entretanto, revelou conexões com pessoas ligadas à campanha de reeleição de Nixon e desencadeou uma crise que alcançaria o coração do governo norte-americano.

As investigações jornalísticas, parlamentares e judiciais foram progressivamente revelando a dimensão política do escândalo. O que começara com uma invasão tornou-se uma investigação sobre o uso do poder estatal, a obstrução da Justiça e os esforços para controlar ou dificultar o esclarecimento dos acontecimentos.

A Casa Branca, que deveria representar a estabilidade institucional da República, passou a ocupar o centro de uma tormenta constitucional.

Nixon fora eleito presidente em 1968 e reeleito em 1972. Dispunha, portanto, de legitimidade eleitoral. Mas a legitimidade de origem não eliminava a obrigação de respeitar os limites constitucionais do mandato.

Eis uma distinção que merece ser sublinhada: vencer uma eleição confere autoridade para governar, não autorização para afastar as regras que disciplinam o exercício do governo.

O episódio de Watergate demonstraria que a democracia não se esgota na escolha periódica dos governantes. Ela depende, igualmente, da existência de instituições capazes de investigar, questionar e, quando necessário, impor limites àqueles que foram escolhidos pelo voto.

A investigação avançou até alcançar as conversas realizadas no próprio gabinete presidencial. Nixon mantinha um sistema de gravação que registrava determinadas conversas na Casa Branca. Essas gravações poderiam esclarecer o que fora discutido entre o presidente e seus assessores a respeito dos acontecimentos investigados.

O segredo, até então protegido pelas paredes do poder, transformara-se em possível elemento de prova.

 O privilégio executivo e a fronteira do sigilo

Em 1973, Archibald Cox, procurador especial encarregado de investigar Watergate, passou a exigir acesso às gravações presidenciais. O conflito entre a investigação e a Casa Branca agravou-se.

Em outubro daquele ano, Nixon ordenou que o procurador-geral Elliot Richardson demitisse Cox. Richardson recusou-se e renunciou. O mesmo ocorreu com o vice-procurador-geral William Ruckelshaus, antes que Robert Bork, então procurador-geral interino, executasse a ordem.

O episódio ficou conhecido como Saturday Night Massacre,  o Massacre da Noite de Sábado.

A crise expôs uma tensão decisiva: até que ponto o poder presidencial de dirigir o Executivo poderia interferir numa investigação que ameaçava alcançar o próprio presidente?

Posteriormente, Leon Jaworski assumiu a função de procurador especial. Em abril de 1974, requereu judicialmente a apresentação de gravações e documentos relacionados a conversas específicas ocorridas na Casa Branca.

Nixon resistiu à ordem, invocando o chamado executive privilege, ou privilégio executivo.

É importante compreender que esse argumento não era, por si só, absurdo ou desprovido de fundamento constitucional. O funcionamento do governo exige algum grau de confidencialidade. Presidentes e assessores precisam discutir alternativas, avaliar riscos e formular políticas sem que toda conversa seja automaticamente exposta ao público.

A própria Suprema Corte reconheceria a importância dessa proteção.

O problema estava em transformar uma prerrogativa legítima em um escudo absoluto.

Se toda comunicação presidencial pudesse ser ocultada mediante uma simples declaração de sigilo, o que aconteceria quando uma investigação criminal necessitasse justamente dessas informações? O presidente poderia decidir, sozinho, quais provas seriam acessíveis à Justiça, inclusive quando as provas dissessem respeito à sua própria conduta?

A questão ultrapassava o interesse pessoal de Nixon. Tratava-se de definir se o poder de preservar o segredo poderia prevalecer, em qualquer circunstância, sobre a necessidade de apurar responsabilidades.

O privilégio executivo precisava encontrar um limite. E esse limite seria estabelecido pelo Poder Judiciário.

A Suprema Corte entra em cena

O processo chegou à Suprema Corte dos Estados Unidos sob a denominação United States v. Nixon. 

Em 24 de julho de 1974, a Corte proferiu uma decisão unânime: oito ministros participaram do julgamento, pois o juiz William Rehnquist se declarou impedido, em razão de sua anterior ligação com o governo Nixon.

O resultado foi inequívoco. A Corte determinou que o presidente cumprisse a intimação e entregasse as gravações e os documentos abrangidos pela ordem judicial.

A decisão, redigida pelo presidente da Suprema Corte, Warren E. Burger, não eliminou o privilégio executivo. Reconheceu que a confidencialidade das comunicações presidenciais possui fundamento constitucional e atende a interesses legítimos do governo.

Entretanto, estabeleceu que esse privilégio não era absoluto.

A Corte entendeu que uma alegação genérica de confidencialidade, desacompanhada de uma demonstração específica de necessidade de proteger segredos militares, diplomáticos ou de segurança nacional, não poderia prevalecer automaticamente sobre a necessidade de obter provas relevantes para um processo criminal.

Em outras palavras, a invocação do cargo não bastava para encerrar a discussão.

A decisão também reafirmou a competência do Judiciário para examinar a alegação presidencial de privilégio executivo. O presidente não poderia ser o árbitro final de uma controvérsia constitucional na qual sua própria pretensão estivesse em julgamento.

A Corte não estava afirmando que toda conversa presidencial deveria tornar-se pública, nem que o presidente perderia a proteção constitucional de suas comunicações. O que estava em discussão era algo mais preciso: a impossibilidade de utilizar uma pretensão genérica de sigilo para impedir, de maneira absoluta, o acesso judicial a provas necessárias à administração da Justiça.

A distinção é essencial.

Em um Estado de Direito, prerrogativas existem para proteger o funcionamento das instituições, não para assegurar a seus titulares uma zona de imunidade em relação à lei.

A força de uma decisão e a fragilidade de um homem

O julgamento de United States v. Nixon ocorreu num momento em que a Presidência norte-americana enfrentava uma crise de confiança.

A decisão obrigou Nixon a entregar as gravações requisitadas. Entre elas estava uma conversa de 23 de junho de 1972, posteriormente conhecida como a gravação da smoking gun, expressão que designa uma prova especialmente comprometedora.

Divulgada em agosto de 1974, a gravação revelou uma conversa na qual Nixon discutia medidas destinadas a fazer a CIA interferir na atuação do FBI em relação à investigação de Watergate. O conteúdo foi interpretado como evidência de sua participação nos esforços para obstruir a investigação.

A posição política do presidente tornou-se insustentável.

Em 8 de agosto de 1974, Nixon anunciou sua renúncia, efetivada no dia seguinte. Foi o primeiro presidente dos Estados Unidos a renunciar ao cargo.

É necessário, contudo, distinguir os acontecimentos: a Suprema Corte não condenou Nixon criminalmente naquele julgamento. O processo tratava da entrega das provas, e não de uma sentença penal contra o presidente. Após a renúncia, seu sucessor, Gerald Ford, concedeu-lhe um perdão presidencial federal em setembro de 1974 por delitos contra os Estados Unidos que Nixon tivesse cometido ou pudesse ter cometido durante sua Presidência.

Essa distinção não diminui a importância do caso. Ao contrário, permite compreender com maior precisão a sua dimensão histórica.

A Corte não precisou declarar o presidente culpado para estabelecer que ele estava sujeito à autoridade da Justiça. Bastou reconhecer que o exercício da Presidência não autorizava o descumprimento de uma ordem judicial válida.

A consequência política foi extraordinária. A instituição presidencial continuou existindo, mas o seu ocupante foi obrigado a enfrentar os limites jurídicos de sua autoridade.

A Constituição, afinal, não poderia depender da disposição pessoal de quem ocupava a Casa Branca para continuar sendo respeitada.

 O caso Nixon e a Constituição brasileira

O julgamento de 1974 também oferece um ponto de partida para refletirmos sobre o constitucionalismo brasileiro.

A Constituição Federal de 1988 estabelece, no artigo 2º, a independência e a harmonia entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. O artigo 5º, inciso XXXV, determina que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.

No âmbito específico da Presidência da República, o artigo 85 define os crimes de responsabilidade e inclui entre eles atos que atentem contra a Constituição, especialmente contra a probidade na administração e o cumprimento das leis e das decisões judiciais, observados os termos constitucionais.

O artigo 86 disciplina o processo de responsabilização do presidente, incluindo regras próprias para o julgamento por infrações penais comuns e por crimes de responsabilidade.

Esses dispositivos não tornam os sistemas constitucionais brasileiro e norte-americano idênticos. Existem diferenças importantes entre suas instituições, competências, procedimentos e mecanismos de responsabilização.

Mas ambos permitem formular uma pergunta comum às democracias constitucionais: como impedir que a autoridade conferida pelo voto se transforme numa pretensão de poder ilimitado?

A resposta exige instituições independentes, procedimentos legais, fiscalização pública e respeito às decisões judiciais.

Também exige prudência. Nem toda divergência entre os Poderes representa uma crise constitucional, e nem toda alegação de sigilo é ilegítima. O que importa é que as prerrogativas sejam examinadas à luz da Constituição e que nenhuma autoridade possa transformar sua própria conveniência em fundamento suficiente para afastar os controles legais.

A lição de United States v. Nixon não consiste em conceder supremacia irrestrita a um Poder sobre os demais. Consiste em reconhecer que a separação dos Poderes não pode servir de justificativa para a criação de espaços imunes ao controle constitucional.

O equilíbrio institucional depende de limites recíprocos.

O segredo, a verdade e a condição humana

Talvez a dimensão mais profunda desse julgamento não esteja apenas nos dispositivos constitucionais discutidos, mas naquilo que o episódio revela sobre o comportamento humano diante do poder.

O poder tem uma característica sedutora: quanto mais se concentra, mais facilmente pode levar seu titular a confundir a própria vontade com o interesse público. Já dizia um consagrado iluminista que todos que detém o poder tendem a dele abusar. 

O caminha da ruptura 

O governante começa afirmando que precisa de liberdade para decidir. Depois, sustenta que precisa de sigilo para governar. Em seguida, pode passar a tratar a fiscalização como obstáculo, a crítica como ameaça e a investigação como perseguição.

Nem sempre essa sequência conduz ao abuso. A confidencialidade pode ser necessária, a crítica pode ser injusta e uma investigação pode cometer erros. Por isso mesmo, o Estado de Direito exige procedimentos, provas e instituições capazes de distinguir a proteção legítima do poder de sua utilização indevida.

O perigo começa quando a autoridade pretende ser, simultaneamente, parte interessada, intérprete definitiva dos próprios limites e julgadora da legitimidade das investigações que a alcançam.

É nesse ponto que a Constituição deixa de ser apenas um documento e passa a representar uma conquista civilizatória.

A lei precisa ser capaz de alcançar o poder sem se converter em instrumento de vingança; precisa investigar sem abandonar as garantias; precisa exigir responsabilidade sem dispensar provas.

O julgamento de Nixon não ensinou que o presidente deve governar sob suspeita permanente. Ensinou que a confiança institucional não depende da ausência de fiscalização, mas da possibilidade de fiscalizar o exercício da autoridade segundo regras públicas e previamente estabelecidas.

Uma democracia não se fortalece porque seus governantes são presumidos infalíveis. Fortalece-se porque nenhuma pessoa precisa ser considerada infalível para que o Estado funcione.

Epílogo - A Constituição não se ajoelha

Há uma imagem que permanece depois da leitura desse episódio: a do homem que ocupa o cargo mais poderoso de uma República e descobre que existe uma autoridade que não pode simplesmente afastar com uma ordem, uma declaração ou um gesto de contrariedade.

Não é a autoridade de outro homem, nem a de um partido, nem a de uma multidão enfurecida.

É a autoridade da lei, aplicada por instituições que também devem obediência à Constituição.

Richard Nixon deixou a Presidência em 9 de agosto de 1974. O sistema constitucional norte-americano, submetido a uma de suas crises mais graves, atravessou aquele momento sem que fosse necessário abolir a Presidência ou abandonar o princípio da separação dos Poderes.

O episódio não resolveu todos os dilemas da democracia, nem eliminou a possibilidade de abusos futuros. Nenhuma decisão judicial tem esse poder.

Mas deixou um precedente que atravessou gerações: o sigilo presidencial não é absoluto, e a autoridade do cargo não basta para impedir que a Justiça tenha acesso a provas relevantes, nos termos da lei.

É essa a lição que continua a merecer nossa atenção.

O poder pode ocupar palácios, assinar decretos, comandar instituições e falar em nome de milhões de pessoas. Mas, numa República constitucional, nenhuma dessas prerrogativas transforma o governante em proprietário da ordem jurídica.

Porque a Constituição não existe para se curvar diante de quem governa.

Existe para lembrar a quem governa que também há limites para o poder de mandar.

 

Elson Mesquita de Araújo

Advogado, jornalista, escritor, pesquisador

Fontes para leitura e conferência

Decisão original da Suprema Corte: United States v. Nixon, 418 U.S. 683 (1974) — texto integral oficial.

Texto da decisão e fundamentos jurídicos: Legal Information Institute — Cornell Law School.

Cronologia oficial de Watergate: National Archives — Watergate and the Constitution.

As gravações e seus efeitos históricos: National Archives — Listening to Nixon.